La
Constitución del Estado Libre Asociado (ELA) de Puerto Rico en su Artículo VI,
Sección 19 dispone:
Será
política pública del Estado Libre Asociado la más eficaz conservación de sus
recursos naturales, así como el mayor desarrollo y aprovechamiento
de los mismos para el beneficio general de la comunidad; la conservación y
mantenimiento de los edificios y lugares que sean declarados de valor histórico
o artístico por la Asamblea Legislativa.... (Énfasis Nuestro)
Esta
disposición de nuestra Constitución de 1952, ha sido interpretada por algunos
como una que consagra en nuestro ordenamiento jurídico un derecho
constitucional a un medioambiente adecuado. Expresa la profesora Jessica
Rodríguez Martín[1]:
El
reconocimiento jurídico de un derecho responde a consideraciones histórico sociales.
Aquél que se refiere a la protección de los elementos bióticos que nos
mantienen vivos, responde, además, al más elemental instinto de supervivencia,
el cual por definición pre-existe como realidad natural a cualquier adopción
social, entre ellas, su inclusión en los anales del Derecho como disciplina.
Sin embargo, éste, el más indispensable derecho individual y colectivo, sufre
de un subdesarrollo extremo a nivel teórico. El concepto medio ambiente no se
limita a los recursos naturales y a elementos vivos. El mismo incluye valores
culturales, arqueológicos, escénicos, históricos y estéticos, entre otros... La
Convención Constituyente del Estado Libre Asociado de Puerto Rico en los
inicios de la década del '50, específicamente incluyó en el debate de la
sesión, la conservación de nuestros recursos naturales. Ello se visualizó
como un asunto de seguridad nacional... [Se cita el Artículo VI, Sección
19 de la Constitución]. Como se ve, no se trata de una mera declaración de
principios o un precepto espurio, sino de un mandato específico impuesto sobre
el poder político que les exige determinadas actuaciones. El estado tiene la
obligación constitucional de conservar y mantener los agotables recursos con
los que contamos... El cumplimiento estricto con el mandato constitucional
constituye un deber ministerial de todo funcionario público... el
recurso extraordinario de Mandamus es el adecuado para compeler su acatamiento.
(Énfasis nuestro)
En su
artículo la profesora Rodríguez Martín intenta convencernos de la existencia de
un derecho constitucional a un medioambiente adecuado en nuestro ordenamiento.
Sin embargo, resulta bastante obvio que del texto constitucional lo que se
puede observar es un derecho a un manejo adecuado por parte del estado de los
recursos naturales, con énfasis en el desarrollo, asunto sumamente importante y prioritario para la época en que se redactó
la Constitución del ELA (1952). El
Artículo VI, Sección 19, de la Constitución del ELA, a nuestro entender,
no contiene más que una visión clásica conservacionista de los recursos
naturales, en función de su explotación para el mayor desarrollo económico del
País. Expresa sobre este asunto Juan A.
Ramos Ramos[2], lo
siguiente:
En
Puerto Rico, la pugna entre estos intereses en conflicto alcanza
características constitucionales. A diferencia de otras jurisdicciones, nuestra Constitución ordena la celosa
protección de nuestros escasos recursos naturales [Artículo VI, Sección 19]...
Sin embargo, pese a este mandato inequívoco, la propia Constitución
reconoce la necesidad de proteger intereses de carácter económico que pueden
estar en conflicto con la preservación de los recursos naturales [Artículo II,
Sección 20]... Claramente, existe un mandato constitucional dual de asegurar,
para nuestro mejor desenvolvimiento como sociedad, tanto la preservación de los
recursos naturales como el fomento de nuestra capacidad productiva, ello a
pesar que la búsqueda de un fin puede frecuentemente obrar en detrimento del
otro... Si escuchamos la opinión popular, tal parece (o, por lo menos, tal
seguramente le parece al ecologista promedio) que la batalla entre el
desarrollo económico y la protección del medio ambiente es una que la
Naturaleza está destinada a perder. (Énfasis nuestro)
Nuevamente
observamos como se habla de un derecho constitucional “inequívoco” a la
protección de nuestros recursos naturales, algo un tanto extraño al texto de la
propia disposición constitucional que exige al Estado la conservación de
nuestros recursos naturales en función del
“mayor desarrollo y aprovechamiento de los mismos para el
beneficio general de la comunidad”. Lo cierto es que la protección
constitucional a nuestros recursos naturales se ha quedado corta con respecto
al desarrollo de otras constituciones latinoamericanas y a las tendencias del
derecho ambiental internacional.
Para
efectos de esta investigación se ha estudiado la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, promulgada en 1999, como fuente de derecho comparado,
o posible guía para una propuesta de enmienda a la Constitución del ELA de
Puerto Rico. Para dichos fines se han establecido las siguientes preguntas de
investigación: ¿Es necesario adecuar nuestra Constitución para incluir los
conceptos medioambiente, desarrollo sustentable, participación ciudadana y
ordenamiento territorial? ¿Es conveniente enmendar nuestra Constitución para
dichos fines? ¿Cómo se trató este asunto en la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela de 1999 y cómo ésta puede servirnos de guía para una
enmienda a la nuestra?
La
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contiene los siguientes
artículos sobre el tema del
medioambiente:
Artículo 127. Es un derecho y
un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio
de sí misma y del mundo futuro. Toda persona tiene derecho individual y
colectivamente a disfrutar de una vida y de un ambiente seguro, sano y
ecológicamente equilibrado. El Estado protegerá el ambiente, la
diversidad biológica, genética, los procesos ecológicos, los parques nacionales
y monumentos naturales y demás áreas de especial importancia ecológica. El
genoma de los seres vivos no podrá ser patentado, y la ley que refiera a los
principios bioéticos regulará la materia.
Es una obligación
fundamental del Estado, con la activa participación de la sociedad,
garantizar que la población se desenvuelva en un ambiente libre de
contaminación, en donde el aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la
capa de ozono, las especies vivas, sean especialmente protegidos, de
conformidad con la ley.
Artículo 128. El Estado
desarrollará una política de ordenación
del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geológicas,
poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las
premisas del desarrollo sustentable,
que incluya la información, consulta y
participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y
criterios para este ordenamiento.
Artículo 129. Todas las
actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser
previamente acompañadas de estudios de
impacto ambiental y socio cultural. El Estado impedirá la entrada al país
de desechos tóxicos y peligrosos, así como la fabricación y uso de armas
nucleares, químicas y biológicas. Una ley especial regulará el uso, manejo,
transporte y almacenamiento de las sustancias tóxicas y peligrosas.
En los contratos
que la República celebre con personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, o en los permisos que se otorguen, que involucren los recursos
naturales, se considerará incluida aún cuando no estuviera expresa, la
obligación de conservar el equilibrio ecológico, de permitir el acceso a la
tecnología y la transferencia de la misma en condiciones mutuamente convenidas
y de restablecer el ambiente a su estado natural si éste resultara alterado, en
los términos que fije la ley. (Énfasis nuestro)
Salta a la vista
lo específico y detallado del articulado constitucional venezolano sobre los
asuntos del medioambiente, el cual eleva a rango constitucional “un derecho y
un deber de cada generación proteger y mantener el ambiente en beneficio de sí
misma y del mundo futuro” (desarrollo sustentable), “la activa participación de la sociedad”, la
“política de ordenación del territorio”, “la información, consulta y
participación ciudadana” y los “estudios de impacto ambiental y socio
cultural”. Además, el concepto de participación ciudadana permea en toda la
Constitución venezolana.
En nuestro
ordenamiento ninguno de estos conceptos tienen rango constitucional, siendo a
través de un muy limitado artículo de la Ley Núm. 170 del 12 de agosto de 1988, según enmendada, conocida como “Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme” (LPAU), que establece, para efectos de
la promulgación de reglamentos: “La agencia
proveerá oportunidad para someter comentarios por escrito durante un término no
menor de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de la publicación del
aviso.” 3 L.P.R.A. Sec. 2122. Agrega el próximo artículo de
la misma ley: “Las agencias podrán discrecionalmente citar para vista pública,
o si su ley orgánica u otra ley la hacen mandatoria.” 3 L.P.R.A. Sec. 2123. Vemos
claramente que el derecho a la participación ciudadana en las acciones de las
agencias del ejecutivo en Puerto Rico se limita a una simple reacción por
escrito luego establecidas las reglas y de la publicación de un aviso público,
además de una posible vista pública que se hace a discreción de la agencia.
Antes de 1999, la protección constitucional
venezolana al medioambiente no era muy distinta a la actual en Puerto Rico.
Comenta la profesora Guillermina Padilla[3]:
Con anterioridad a la vigente Constitución de 1999, no existía una
consagración a texto expreso en el Ordenamiento Jurídico Venezolano del derecho
subjetivo al Ambiente. Por el contrario, la protección del ambiente era
entendida -más bien- desde una visión económica de los recursos naturales
como un deber de Estado. Así lo establecía expresamente el Artículo 106 de la
Constitución de la República de Venezuela de 1961, en los términos siguientes: Artículo 106. El Estado atenderá a la defensa y conservación de los recursos naturales de su
territorio, y la explotación
de los mismos estará dirigida primordialmente al beneficio colectivo de los
venezolanos.” (Subrayado Nuestro)
Es notable la gran similitud entre dicho artículo de
la Constitución de Venezuela de 1961 y el Artículo VI, Sección 19 de nuestra
Constitución. Al igual que en nuestra Constitución, en la anterior de Venezuela
se hablaba de recursos naturales y de explotación (desarrollo en nuestro caso).
En la nueva Constitución venezolana se hace claro que se rompe con dicho
enfoque tradicional conservacionista, para dar paso a un concepto amplio de lo
que es el medioambiente y su protección. Establece la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999 en su Exposición de Motivos[4]:
En lo que se refiere a los derechos ambientales, la Constitución,
además de establecer por vez primera en nuestra historia constitucional un
Capítulo especialmente dedicado a los mismos, supera, con una visión
sistemática o de totalidad, la concepción del conservacionismo clásico que
sólo procuraba la protección de los recursos naturales como parte de los
bienes económicos. En efecto, anteriormente la protección jurídica del ambiente
se caracterizaba por una regulación parcial cuyo principal objeto era la
conservación de los recursos naturales. Ahora, impulsados por una necesidad y
una tendencia mundial, los postulados constitucionales exigen que la normativa
en esta materia responda a políticas ambientales de amplio alcance que se
inscriban en los parámetros contenidos en los tratados internacionales de
carácter ambiental, todo ello con el objeto de garantizar un desarrollo
ecológico, social y económicamente sustentable, en el que el uso de los
recursos por parte de las presentes generaciones no comprometa el patrimonio de
las futuras... [E]l texto constitucional se caracteriza por desarrollar con
la amplitud necesaria, los derechos y deberes ambientales de cada generación, y
por reconocer el derecho que ellas tienen a un medio ambiente seguro, sano y
ecológicamente equilibrado. (Énfasis Nuestro)
Luego de promulgada la nueva Constitución
venezolana, en 1999, se mantuvieron vigentes varias leyes sobre asuntos del
ambiente anteriores a la Constitución, algunas de las cuales tuvieron que ser
enmendadas para cumplir con los nuevos mandatos constitucionales. La profesora
Padilla nos enumera dichas leyes[5]:
Principales leyes protectoras al ambiente
en el Ordenamiento Jurídico Venezolano. (Fase pre-constitucional)
A. Ley Forestal de Suelos y de Aguas: su objeto, como lo
establece su Artículo 1 es regir “la conservación, fomento y aprovechamiento
de los recursos naturales que en ella se determinan y los productos que de
ellos se derivan”. En tal sentido, declara de utilidad pública: 1) La
protección de las cuencas hidrográficas; 2) Las corrientes y caídas de aguas
que pudieran generar fuerza hidráulica y 3) Los Parques Nacionales, monumentos
naturales, las zonas protectoras, las reservas de regiones vírgenes y las
reservas forestales. De igual forma, declara de interés público: 1) El manejo
racional de los recursos antes mencionados; 2) La conservación, fomento y
utilización racional de los bosques y de los suelos; 3) La introducción y
propagación de especies forestales no nativas; 4) La prevención, control y
extinción de incendios forestales; 5) La repoblación forestal; y 6) La
realización del inventario forestal nacional...
B. Ley de Protección a la Fauna Silvestre: esta Ley tiene por
objeto, conforme a lo previsto en su Artículo 1 regir “la protección y
aprovechamiento racional de la fauna silvestre y sus productos, y el ejercicio
de la caza”. En tal sentido, define lo que se entiende por fauna silvestre y
sus productos (Artículos 2º y3º) y declara de utilidad pública 1) La creación
de Reservas, Refugios y Santuarios de Fauna Silvestre; 2) La conservación,
fomento y aprovechamiento racional de la fauna silvestre; 3) La ordenación y el
manejo de las poblaciones de animales silvestres; 4) La conservación y fomento
de los recursos que sirvan de alimentación y abrigo a la fauna silvestre y 5)
la investigación científica de la fauna silvestre...
C. Ley Orgánica del Ambiente: considerada como ley marco o
cuadro en materia ambiental a la par de declarar (Artículo 2) como de utilidad
pública la conservación, la defensa y el mejoramiento del ambiente; somete al
control del Ejecutivo Nacional, la ejecución de actividades susceptibles de
degradar el ambiente (Artículo 19), señalando entre éstas, las que directa o
indirectamente contaminen o deterioren el aire, el agua, los fondos marinos, el
suelo o el subsuelo o incidan desfavorablemente sobre la fauna o la flora; las
alteraciones nocivas de la topografía; las que deterioran el paisaje; las que
propenden a la acumulación de residuos, basuras, desechos y desperdicios y
cualesquiera otras actividades capaces de alterar los ecosistemas naturales e
incidir negativamente sobre la salud y bienestar del hombre. Sin embargo, la
Ley incorpora la figura del daño permisible o tolerable y
establece en su Artículo 20 que “Las actividades susceptibles de degradar el
ambiente en forma no irreparable y que se consideren necesarias por cuanto
reporten beneficios económicos o sociales evidentes, sólo podrán ser
autorizados si se establecen garantías, procedimientos y normas para su
corrección. Dicha Ley, por demás, permite la adopción de medidas mitigantes
y reparadoras del daño ambiental por parte de la autoridad administrativa
competente en el curso del procedimiento sancionatorio respectivo. (Énfasis
Nuestro)
D. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio: de igual
forma, esta tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán el
proceso de ordenación del territorio, entendido éste como la localización de
los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la
población , con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la
población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y
la protección y valorización del medioambiente, como objetivos fundamentales de
desarrollo integral (Art.2), todo ello en concordancia con la Estrategia de
Desarrollo Económico de la Nación. En tal sentido, prevé un sistema de planes
como instrumentos básicos de ordenación territorial, a saber el Plan Nacional
de Ordenación del Territorio y los planes en los cuales éste se desagrega...
Cabe acotar que por mandato de la vigente Constitución y aquí
vamos adelantando un poco el impacto de la Constitución del 99 (Artículo 62),
dichos planes deben ser elaborados conjuntamente con la Comunidad y se
han creado mecanismos efectivos de participación y contraloría social,
contenidos tanto en la Ley Orgánica de Planificación como en la Ley de Consejos
Locales de Planificación, a fin de asegurar una planificación estratégica,
democrática, participativa y de consulta abierta. (Énfasis Nuestro)
E. Ley Orgánica de Ordenación Urbanística: esta Ley tiene
por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico en todo el territorio nacional
con el fin de procurar el crecimiento armónico de los centros poblados. El
desarrollo urbanístico salvaguardará los recursos ambientales y la calidad de
vida en los centros urbanos. Las autoridades urbanísticas son el Ejecutivo
Nacional y los Municipios, cada una dentro de las esferas de su competencia. La
competencia urbanística del Ejecutivo Nacional y los Municipios se ejercerá
coordinadamente para el logro de los objetivos de dicha Ley... Aquí vale lo antes dicho en
cuanto a la participación comunitaria en los procesos de
planificación pública y contraloría social. (Énfasis Nuestro)
F. Ley Penal del Ambiente: esta Ley
tiene por objeto tipificar como delitos aquellos hechos que violen las
disposiciones relativas a la conservación, defensa y mejoramiento del ambiente,
y establece las sanciones penales correspondientes. Así mismo, determina las
medidas precautelativas, de restitución y de reparación a que haya lugar.
Se observa que aun antes de la Constitución de 1999,
existía en el ordenamiento jurídico venezolano amplia legislación sobre asuntos
ambientales, la cual sigue vigente y se adapta para incluir los mecanismos de
participación ciudadana y consulta exigidos por la nueva Constitución. Ahora
bien, cabe preguntar, ¿qué ha cambiado a partir de 1999? ¿Cuál ha sido el impacto de
los mandatos de la nueva Constitución venezolana? Es a través de la educación
ambiental (obligatoria por mandato de la Constitución) y los mecanismos de
participación ciudadana, también elevada a rango constitucional, que se
pretende hacer realidad los derechos ambientales de los ciudadanos. Sobre este
particular comenta la profesora Padilla[6]:
A) El
derecho constitucional a la participación ciudadana. Hacia una Gestión
Ambiental compartida:
Actualmente
se observa en el ámbito del Derecho Comparado una tendencia hacia la
modernización de la Gestión Pública, la cual tiene por objeto el acercamiento
del Estado a los ciudadanos, ello a fin de poder satisfacer en forma eficiente
las necesidades de la comunidad. Ello requiere, el establecimiento de espacios
de diálogo entre ambas instancias a través de la promoción del ejercicio de los
derechos ciudadanos. (Subrayado en el original)
Artículo
62: Todos los ciudadanos y ciudadanas tienen el derecho de participar
libremente en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas.
La
participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión
pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su
completo desarrollo, tanto individual como colectivo.
Artículo 28: Toda persona tiene
derecho a acceder a la información y a los datos que sobre sí misma o sobre sus
bienes consten en registros oficiales o privados… (Omissis) Igualmente,
podrá acceder a documentos de cualquier naturaleza que contengan información
cuyo conocimiento sea de interés par comunidades o grupos de personas… (Subrayado
en el original)
Ello
tiene su importancia a los efectos de la participación ciudadana en los
procesos de Planificación y políticas pública en materia ambiental, de
ordenación del territorio y urbanismo, como veremos seguidamente.
En
efecto, el Artículo 128 de nuestra Carta Magna establece textualmente lo
siguiente:
Artículo
128: El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio
atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales,
culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas de desarrollo
sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana.
Una Ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este
ordenamiento. (Subrayado
en el original)
Así
mismo, establece en su Artículo 129 lo que se copia a continuación:
Artículo
129: Todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas
deben ser previamente acompañadas de estudio de impacto ambiental y sociocultural.”
(Subrayado
en el original)
Por
otra parte, en su Artículo 184 si bien hace remisión a la ley, prevé un mecanismo
de participación ciudadana de gran importancia a los efectos que nos ocupa,
cual es el de la gestión directa por parte de las comunidades y grupos
vecinales de aquellos servicios descentralizados y transferidos por los estados
y municipios que éstos gestionen, ello previa demostración de su capacidad para
prestarlos. Resulta así que se abre a la Comunidad en general la posibilidad
de participar en la gestión de servicios ambientales a través de
organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes
generadoras de empleo y de bienestar social. Así mismo, en la formulación
de políticas públicas; en los procesos económicos a través de cooperativas,
mutuales y otras formas asociativas; en la gestión de empresas públicas
mediante mecanismos autogestionarios y cogestionarios, entre otros. En tal
sentido, la propia Constitución en el Artículo en mención precisa que:
Las
actuaciones del Municipio en el ámbito de sus competencias se cumplirán
incorporando la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de
la gestión pública y el control y evaluación de sus resultados, en forma
efectiva, suficiente y oportuna, conforme a la Ley.
Potencia así la Constitución venezolana el ejercicio
del derecho de participación ciudadana, convirtiendo al ciudadano en
actor principal de la gestión pública. Surge un nuevo desafío no sólo para el
Municipio sino también para la sociedad civil, requiriéndose cambios sustanciales
en su cultura participativa, transitando ésta “de lo reivindicativo a lo
propositivo para la resolución de sus problemas”. (Énfasis Nuestro)
Vemos que por virtud de la Constitución venezolana,
los organismos gubernamentales están obligados a llevar acabo procesos de
participación ciudadana directa en todas sus determinaciones con respecto al
uso de suelos, ordenamiento territorial y en todo proyecto que pueda tener
algún impacto en ambiental y/o socio cultural. Dista mucho lo dispuesto en
dicho ordenamiento a lo que ya reseñamos existe en nuestra legislación sobre
participación ciudadana en procedimientos administrativos (LPAU). Se observa
también como la legislación venezolana posterior a la Constitución de 1999,
hace mayores exigencias en cuanto a los procesos de participación ciudadana en
las determinaciones administrativas, en especial en las actuaciones de los
municipios. Reseña la profesora Padilla las siguientes leyes posteriores a la
Constitución del 1999[7]:
a) El Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de
Planificación: llamado a “establecer las bases y lineamientos para la
construcción de la vialidad, el perfeccionamiento y la organización de la
planificación en los diferentes niveles territoriales de gobierno, así como el
fortalecimiento de los mecanismos de consulta y participación democrática en la
misma” ( Artículo 1), define en su Artículo 14 la contraloría social como
“la participación de los sectores sociales en la supervisión y evaluación del
cumplimiento de las acciones planificadas, y la proposición de correctivos,
cuando se estimen necesarios y a su vez hace lo propio en su Artículo 58 al
establecer que “Se entiende por participación social, el derecho que tienen los
sectores sociales de estar debidamente informados, de elaborar propuestas, de
identificar prioridades”. (Subrayado en el original)
b) Ley de los Consejos Locales de Planificación: tiene por objeto
establecer las disposiciones y bases para la organización y funcionamiento de
los Consejos Locales de Planificación Pública, a fin de hacer eficaz su
intervención en la planificación que conjuntamente efectuará con el
gobierno municipal respectivo y las comunidades organizadas (Artículo 1)...
(Subrayado en el original)
En todo caso, el Consejo Local de Planificación Pública responderá
a la naturaleza propia del municipio. Todo proyecto presentado al Consejo
Local de Planificación Pública (aquí quedan por tanto incluidos los
proyectos que involucren aspectos ambientales y de ordenación territorial y
urbanística) deberá ser aprobado previamente por la comunidad respectiva,
reunida en asamblea, a fin de garantizar el cumplimiento del artículo 62 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que consagra el
principio de la participación y el protagonismo. El orden de prioridad de los
proyectos lo determinará la comunidad constituida en asamblea de acuerdo con
sus necesidades, salvo los casos de emergencia debidamente comprobada. Al igual
que la Ley Orgánica de Planificación, se prevé en esta Ley el mecanismo de la
contraloría social por parte de las comunidades organizadas (Artículo 24).
(Subrayado en el original).
c) Excursus sobre la Ley Orgánica del Poder Público Municipal.
Este papel preponderante dado por nuestro Texto
Fundamental a la participación comunitaria en la gestión pública aparece
reflejado como una constante a los largo del articulado de la novísima Ley
Orgánica del Poder Público Municipal, previéndose en la misma un Título
completo referido a la participación ciudadana . Así, ya desde su inicio, al
definir el objeto de la Ley, establece su Artículo 1 textualmente lo siguiente:
Artículo
1: La presente Ley tiene por objeto desarrollar los principios
constitucionales, relativos al Poder Público Municipal , su autonomía,
organización y funcionamiento, gobierno, administración y control, para el
efectivo ejercicio de la participación protagónica del pueblo en los asuntos
propios de la vida local, conforme a los valores de la democracia
participativa, la corresponsabilidad social, la planificación, la
descentralización y la transferencia a las comunidades y grupos vecinales
organizados.(Subrayado por la autora)
Por
otra parte, al reiterar la definición constitucional del Municipio en cuanto
“unidad política
primaria de la organización nacional de la República”, precisa en su Artículo 2
que “Sus actuaciones incorporarán la participación ciudadana de manera
efectiva, suficiente y oportuna, en la definición y ejecución de la gestión
pública y en el control y evaluación de sus resultados”. (Subrayado en
el original).
Pero
no sólo ello, sino que prosigue en su Artículo 7 precisando que:
El
Municipio y las demás entidades locales conforman espacios primarios para la participación ciudadana en la planificación,
diseño, ejecución, control y evaluación de la gestión pública”, debiendo “crear los
mecanismos para garantizar la participación de las comunidades y grupos
sociales organizados en su ejercicio, de acuerdo a la ley. (Subrayado
nuestro).
[La Ley] a la vez
impone a las autoridades municipales el deber de:
...promover y garantizar
la participación de los ciudadanos y ciudadanas en la gestión pública y
facilitar las formas, medios y procedimientos para que los derechos de
participación se materialicen de manera efectiva, suficiente y oportuna”
(Artículo 253).
...¿Cómo
ejercen los ciudadanos y ciudadanas estos derechos de participación en la
gestión local? ¿Cuáles son los medios de participación previstos en la ley en
tal sentido? La respuesta nos las da la Ley en sus Artículos 255 y 261 que
establecen respectivamente lo siguiente:
Artículo 255: A los efectos de la presente
Ley, los derechos de participación en la gestión local se ejercen mediante
actuaciones de los ciudadanos y ciudadanas, y de la sociedad organizada, a
través de sus distintas expresiones, entre otras:
1. Obteniendo información del
programa de gobierno del alcalde o alcaldesa, del Plan Municipal de Desarrollo,
de los mecanismos para la elaboración y discusión de las ordenanzas, y, en
especial, de la formulación y ejecución del presupuesto local; de la aprobación
y ejecución de obras y servicios, de los contenidos del informe de gestión y de
la rendición de cuentas, en términos comprensibles a los ciudadanos y
ciudadanas.
2. Presentando y discutiendo
propuestas comunitarias prioritarias en la elaboración del presupuesto de
inversión de obras y servicios.
3.
Participando en la toma de decisiones.
Artículo
261. Los medios de participación del pueblo en su soberanía, son, aquellos a
través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas podrán, en forma individual o
colectiva, manifestar su aprobación, rechazo, observaciones, propuestas,
iniciativas, quejas, denuncias y en general para expresar su voluntad respecto
a asuntos de interés colectivo. Los medios de participación son entre otros,
los siguientes:
1. Cabildos abiertos
2. Asambleas ciudadanas
3. Consultas públicas
4. Iniciativa popular
5. Presupuesto participativo
6. Control social
7. Referendos
8. Iniciativa legislativa
9. Medios de comunicación social alternativos.
10. Instancias de atención ciudadana Autogestión. Cogestión.
(Énfasis Nuestro)
Los mecanismos de
participación ciudadana establecidos por estas leyes en Venezuela no han estado
exentos de críticas, ya que algunos entienden que son un medio del poder
ejecutivo nacional para tener mayor control sobre las decisiones a nivel de los
municipios. Sobre la participación ciudadana en la Constitución venezolana
expone Edward Ceballos Méndez[8]:
La participación ciudadana en Venezuela es un
elemento que se encuentra consagrado en la Carta Magna, en distintas acepciones
ya sea como principio, derecho, deber, espacio o instancia y como proceso
sociopolítico; es así, como incluso en el preámbulo de la misma se observa,
“…con el fin supremo de refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa, y protagónica…”,
con lo cual se cambia la tradicional concepción del Estado Venezolano que como
lo señalaba la Constitución de 1961 declaraba un sistema de democracia
representativa. (Énfasis Nuestro)
[E]l artículo 5 se establece que “…el gobierno
de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que le
componen es y será democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo,
responsable, pluralista y de mandatos revocables.” Al mismo tiempo en la
selección de los derechos políticos por un lado señala en el artículo 62 que
todos los ciudadanos tienen derecho de participar libremente
en los asuntos públicos, directamente o por medio de sus representantes electos”… (Énfasis en el original)
En su concepción de participación como deber la
Constitución en el artículo 132 expresa que toda persona tiene el deber de
cumplir con sus responsabilidades sociales y participar de manera solidaria en
la vida política y comunitaria.
La participación ciudadana a través de la Constitución
se pretende repartir en los distintos niveles del Poder Público, a nivel
municipal se establece que el gobierno local debe de acuerdo a sus competencia
incorporar la participación ciudadana al proceso de definición y ejecución de
la gestión pública y al control y evaluación de sus resultados, en forma
efectiva, suficiente y oportuna (artículo 168); lo cual se afianza en el
desarrollo de la participación y el mejoramiento en general de las condiciones
de vida de la comunidad. En los niveles de gobiernos descentralizados y
autónomos se crean los Consejos Estadales de Planificación y Coordinación de
Políticas Públicas, donde deberían de tener amplia participación las
comunidades organizadas, así como también los Consejos Locales de Planificación
Pública, considerados como órganos encargados de la planificación integral del
gobierno local, sujetos a lo dispuesto en el artículo 55 del Decreto con Fuerza
de Ley Orgánica de Planificación… En este sentido se observa como de manera
conjunta los Estados y municipios, están obligados a crear, gestionar y
promover mecanismos abiertos y flexibles capaces de lograr que las comunidades
organizadas formen parte de la gestión de servicios, formulación de políticas,
participen en el desarrollo de los procesos económicos, en materia laboral en
la empresas públicas organizaciones cooperativas y comerciales.
Reconocimiento de
la participación como Derecho
En el desarrollo del artículo 62 se le reconoce
a todos los ciudadanos y ciudadanas el derecho de participar libremente en los asuntos públicos, directamente o por
medio de sus representantes elegidos, el derecho al sufragio, el cual se ejerce
mediante votaciones libres, universales, directas y secretas (Artículo 63), el
derecho a que los representantes rindan cuentas públicas, transparentes y
periódicas sobre su gestión, de acuerdo con el programa presentado, el derecho
de asociarse con fines políticos, mediante métodos democráticos de
organización, funcionamiento y dirección así como el derecho a concurrir a los
procesos electorales postulando candidatos (Artículo 67).
En aras de fomentar la participación ciudadana
en el desarrollo de la Constitución se permite a la comunidad organizada
el derecho y el deber de participar en la toma de decisiones sobre la
planificación, ejecución y control de la política en las instituciones y
políticas públicas de sectores como la salud, la educación y la protección
ambiental entre otras. (Énfasis en el original)
En el artículo 127 se señala que el Estado
conjuntamente con la activa participación de la sociedad deben brindar
protección del ambiente, la diversidad biológica, los recursos genéticos,
los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales y demás
áreas de especial importancia ecológica; en procura de garantizar que la
población se desenvuelva en un ambiente libre de contaminación, en donde el
aire, el agua, los suelos, las costas, el clima, la capa de ozono y las
especies vivas, sean especialmente protegidos de conformidad con la ley.
(Énfasis por el autor) (Subrayado nuestro)
Luego de repasar ampliamente todas las
instancias en las que se establece el derecho a la participación ciudadana en
la Constitución venezolana y mencionar los mecanismos creados por las leyes
para viabilizar la misma, el autor entra
en la crítica a los mecanismos que se han establecido para su
implantación y expone[9]:
[L]os
mecanismos para cumplir con este precepto constitucional no ha sido los más
efectivos, dentro de estos podrían señalarse los Consejos Comunales con
respecto a los cuales se debe acotar la imposibilidad de definir con exactitud
su naturaleza jurídica y el hecho de que puedan ser vistos como un elemento
político dependiente del gobierno central que difiere de los mecanismos propios
de participación ciudadana al no contar con los elementos esenciales que debe
tener un grupo social de participación, a saber la representatividad de toda la
comunidad y la libertad de acción y pensamiento.
[E]s
de hacer notar que mientras los mecanismos de selección de dichos miembros de
la sociedad no sean lo suficientemente transparentes, la participación
ciudadana no alcanzará los objetivos reales establecidos en la Constitución,
pues lo que se logra no es la real representación de los ciudadanos en la toma
decisiones sino la ratificación de decisiones ya tomadas por los sectores
políticos del gobierno de turno.
La
figura de los consejos comunales en Venezuela se inspira en los consejos
populares creados en Cuba con rango constitucional, a diferencia de Venezuela,
estos órganos de participación solo tienen facultades de fiscalización y
control de la gestión pública, por su parte en Venezuela se adicionan
competencias de orden financiero, todo esto con una peculiaridad importante
representada por la dependencia de la Presidencia de la República.
La
creación de estas figuras de participación con rango legal, crean una red
comunitaria de órganos desvinculados de las parroquias, los municipios que
dependen de la Presidencia de la República, que además cuenta con recursos
públicos, producto entre otras circunstancias de las modificaciones de la Ley
del Fondo Intergubernamental para la Descentralización y la Ley de Asignaciones
Económicas Especiales, en las cuales se restan recursos que antes pertenecían a
los Estados y Municipios para aumentar así los fondos destinados a los Consejos
Comunales.
[E]n Venezuela está ocurriendo un fenómeno de
mal llamada participación, puesto que se confunde una política de asistencia
social, en el cual se está beneficiando a la población con distintas acciones
del Estado, al mismo tiempo que se dejan si efecto verdaderos mecanismos de
participación enmarcados en la Constitución y en diferentes leyes, entre ellos
el Consejo Federal de Gobierno, en el ámbito nacional, la Coordinación de
Políticas Públicas a nivel estadal y los Consejos Locales de Planificación de
Políticas Públicas, en jurisdicción de los municipios.
Toda
esta situación radica en que se está creando un medio para que determinados
grupos de personas tomen parte en los gastos públicos, pero esto no implica que
se pueda calificar de participación ciudadana en políticas públicas ni gestión
de servicios públicos, en estas condiciones lo que se tiene es una relación
directa entre los grupos comunales y el presidente, quien en última instancia
discute, aprueba y asigna recursos a los proyectos presentados por estos
grupos, atentando contra los principios y normas constitucionales que definen
al Estado venezolano, como un Estado Federal descentralizado, ya que en
realidad lo que se trata de organizar es un alto centralismo y afectación de
las figuras regionales y la provincia, al ser lo consejos comunales unos
órganos que bien podrían catalogarse como dependientes de la presidencia de la
república a los cuales se les otorga poderes y competencias que corresponden a
dichas instancias gubernamentales al mismo tiempo que se les otorga dineros públicos.
Como puede observarse, es la posición de un sector en
Venezuela de que los mecanismos de participación ciudadana financiados por el
estado, no son realmente medios de verdadera participación, sino un medio
utilizado por el Presidente de la República para tener control, a través de sus
seguidores, de la decisiones a nivel municipal. Sin embargo, a pesar de las
críticas, no cabe duda de que estamos ante derechos ambientales y de
participación ciudadana mucho más abarcadores que los existentes en nuestro
ordenamiento jurídico, así como ante una serie de mecanismos que brindan a los
ciudadanos una participación activa en los proyectos que pueden tener algún
impacto sobre sus comunidades; mecanismos mucho más inclusivos y potentes que
el simple derecho a reaccionar que brinda la LPAU en Puerto Rico.
Así las cosas, además de los mecanismos de
participación ciudadana existentes en el ordenamiento venezolano, mediante los
cuales los ciudadanos pueden hacer valer los derechos ambientales consagrados
en la Constitución de 1999, hay que preguntar, ¿cuál ha sido la tutela que
han brindado los tribunales a éstos derechos ambientales? ¿Han protegido efectivamente los tribunales venezolanos
éstos derechos constitucionales ambientales? Sobre esto expone la profesora
Padilla[10]:
...[H]a
interpretado la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que en
las supuestas acciones donde se invoque la lesión de derechos colectivos o difusos,
como lo son los ambientales, no procede la interposición de la acción de amparo
sino una “vía procesal ajena al amparo, por derechos e intereses colectivos”.
(Subrayado por la autora). En tal sentido, reitera la Sala Constitucional la
jurisprudencia sentada en anteriores sentencias en cuanto a la legitimación y
procedimiento a seguir en tales supuestos, en los términos que se transcriben a
continuación:
“Observa la Sala que las denuncias formuladas por el apoderado
judicial de la parte actora en su solicitud reúne las características propias
de una acción ejercida por intereses colectivos, porque la omisión denunciada
como atentatoria y los hechos relacionados con la acción ejercida repercute en
la esfera jurídica de todos aquellos que en su condición de seres humanos-
habitan en la zona cuyo ambiente consideran afectado. En este sentido se
pronunció la Sala en sentencia del 20 de diciembre de 2000 (caso: Melchor
Flores y otros) en donde se señaló: 'En las circunstancias expuestas, la Sala
estima pertinente el examen de la denuncia de violación de los derechos
ambientales consagrados, principalmente, en las disposiciones previstas en los
artículos 127 a 129 de la Constitución de la República, a cuyo efecto, y de
conformidad con la disposición prevista en el artículo 26 eiusdem, deja sentada
la legitimación de los accionantes para solicitar la tutela correspondiente…
(Omissis), cabe destacar el reconocimiento de que los elementos que integran el
ambiente no son únicamente res extensa, sino que constituyen soporte de valores
colectivos dignos de tutela constitucional, lo cual implica el establecimiento
ex nunc de límites mucho más rigurosos a la acción humana sobre el ecosistema,
puesto que el ambiente es, en definitiva, ambiente de vida’... En este sentido,
la Sala en decisión del 31 de agosto de 2000 (caso: William Ojeda), estableció
los requisitos para hacer valer derechos e intereses colectivos, los
cuales resumió así: (Subrayado
Nuestro)
‘... 1.- Que el que accionante lo haga en base no sólo
a su derecho o interés individual, sino en función del derecho o interés común
o de incidencia colectiva. 2.- Que la razón de la demanda (o del amparo
interpuesto) sea la lesión general a la calidad de vida de todos los habitantes
del país o de sectores de él, ya que la situación jurídica de todos los
componentes de la sociedad o de sus grupos o sectores, ha quedado lesionada al
desmejorarse su calidad común de vida. 3.- Que los bienes lesionados no sean
susceptibles de apropiación exclusiva por un sujeto (como lo sería el
accionante). 4,- Que se trate de un derecho o interés indivisible que comprenda
a toda la población del país o a un sector o grupo de ella. 5.- Que exista un
vínculo, así no sea jurídico, entre quien demanda en interés general de la
sociedad o de un sector de ella (interés social común), nacido del daño o
peligro en que se encuentra la colectividad (como tal). Daño o amenaza que
conoce el Juez por máximas de experiencia, así como su posibilidad de
acaecimiento. 6.- Que exista una necesidad de satisfacer intereses sociales o
colectivos, antepuestos a los individuales. 7.- Que el obligado, deba una
prestación indeterminada, cuya exigencia es general’.
...[E]l artículo 281 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela otorga legitimación activa al Defensor o
Defensora del Pueblo para interponer acciones relativas a intereses colectivos
y difusos… (Omissis). Ahora bien, aun cuando dicho artículo 281 otorga
legitimación activa al Defensor o Defensora del Pueblo para interponer acciones
tendientes a la tutela de intereses colectivos y difusos, tal legitimación no
puede entenderse como un atributo exclusivo de dicho órgano, más aún cuando el
propio texto constitucional consagra, en su artículo 26, que “toda persona
tiene derecho de acceso a los órganos de administración de justicia para
hacer valer sus derechos e intereses, incluso los colectivos o
difusos, a la tutela efectiva de los mismos y a obtener con
prontitud la decisión correspondiente” (Negrillas de la Sala). (Sentencia
del 4 de noviembre de 2003, caso: Jaime Barrios). Así lo juzgó esta Sala
Constitucional, en su decisión, anteriormente citada en este fallo, del 30 de
junio de 2000 (caso: Dilia Parra Guillén), oportunidad en que se destacó lo
siguiente:
‘En ese sentido, la Sala considera que si el artículo
26 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela contempla,
sin distinción de personas la posibilidad de acceso a la justicia para hacer
valer derechos e intereses, incluso los colectivos y difusos, tal acceso
debe interpretarse en forma amplia, a pesar del rechazo que en otras partes y
en algunas leyes venezolanas, exista contra el ejercicio individual de acciones
en defensa de intereses o derechos difusos o colectivos. En consecuencia,
cualquier persona procesalmente capaz, que va a impedir el daño a la población
o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una acción por
intereses difusos o colectivos, y si ha sufrido daños personales, pedir
sólo para sí (acumulativamente) la indemnización de los mismos. Esta
interpretación fundada en el artículo 26, hace extensible la legitimación
activa a las asociaciones, sociedades, fundaciones, cámaras, sindicatos, y
demás entes colectivos, cuyo objeto sea la defensa de la sociedad, siempre que
obren dentro de los límites de sus objetivos societarios, destinados a velar
por los intereses de sus miembros en cuanto a lo que es su objeto. El artículo
102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, sigue esta orientación’.
(Subrayado de la Sala).
La Sala estima que tal como lo señaló en los casos:
ASOVIPRILARA; Carlos Tablante contra CADAFE-ELECENTRO; y Juan Carlos Velásquez
Abreu y Javier Simón Gómez González, el procedimiento adecuado es esencialmente
el del juicio oral establecido en el Código de Procedimiento Civil, con las
modificaciones que correspondan en aras de adecuar dicho procedimiento a tenor
del artículo 26 de la Constitución.
La profesora Padilla hace una fuerte crítica al Tribunal Supremo de Justicia de
Venezuela por establecer como
procedimiento adecuado para los casos de derechos ambientales el juicio
oral establecido en el Código Civil, negándole
a los ciudadanos el procedimiento sumario y rápido del amparo. El amparo es un
procedimiento extraordinario consagrado por la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela en sus
artículos 27 y 49, los cuales leen:
Artículo 27. Toda persona tiene derecho a ser amparada por los
tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales,
aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta
Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
El procedimiento de la acción de amparo
constitucional será oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad; y
la autoridad judicial competente tendrá potestad para restablecer
inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se
asemeje a ella. Todo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con
preferencia a cualquier otro asunto.
La acción de amparo a la libertad o seguridad
podrá ser interpuesta por cualquier persona; y el detenido o detenida será
puesto o puesta bajo la custodia del tribunal de manera inmediata, sin dilación
alguna.
El ejercicio de este derecho no puede ser
afectado, en modo alguno, por la declaración del estado de excepción o de la
restricción de garantías constitucionales.
Artículo 49: Los Tribunales ampararán a todo habitante de la
República en el goce y ejercicio de los derechos y garantías que la
Constitución establece, en conformidad con la ley. El procedimiento será breve
y sumario, y el juez competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente
la situación jurídica infringida.
Comenta al respecto la profesora Padilla[11]:
Sorprende de una parte como la Sala Constitucional en
el Auto en referencia, desconoce y a la vez descarta por completo el derecho de
amparo no sólo en cuanto tal derecho sino como mecanismo procesal idóneo para
asegurar la tutela judicial efectiva de otro derecho constitucional como lo es
el derecho al ambiente, siendo que de conformidad con lo dispuesto en el
Artículo 27 del Texto Fundamental el amparo es un derecho llamado a garantizar
el goce de los derechos y garantías constitucionales “aún aquellos
inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en
los instrumentos internacionales sobre derechos humanos”, cuanto más de uno
consagrado expresamente en el Artículo 127 de la Carta Magna. En otras
palabras, no procede el amparo al derecho al ambiente sino que para su tutela
judicial efectiva hay que acudir al mecanismo procesal consagrado en el Código
Procesal Civil venezolano en la forma por ella señalada. Extraña, de otra
parte, que se alegue como razón para ello la necesidad “potenciar la oralidad,
brevedad, concentración e inmediación de esta clase de procesos”, siendo que
precisamente lo que caracteriza el procedimiento de la acción de amparo
constitucional y así lo establece el antes citado Artículo 27 es el de ser
“oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad”... Esperemos que a futuro
este criterio jurisprudencial sea revisado y modificado por la Sala
Constitucional. (Subrayado en el original)
Tal y como ilustra la profesora Padilla, el Tribunal
Supremo venezolano se ha negado a resolver los casos de asuntos ambientales a
través del recurso constitucional de amparo, obligando entonces a que se atiendan
mediante un procedimiento civil ordinario con algunas modificaciones que lo
hacen más rápido. Si bien es cierto que resulta extraña dicha determinación del
Supremo venezolano ante el mandato en la Constitución de que los derechos
constitucionales deben ser amparados por el Tribunal, es importante señalar,
que por lo que se observa en la jurisprudencia, los casos ambientales se ven en sus méritos bajo el procedimiento
establecido. En la Acción de Amparo del
Tribunal Supremo de Justicia, 20 de diciembre de 2000, expediente 00-1641 contra la República Bolivariana de Venezuela y la
empresa Electrificación del Caroní, C.A. (EDELCA), a causa de la presunta
violación a su respecto de los derechos consagrados en las disposiciones
previstas en los artículos 119, 120, 121, 123 y 129 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, controversia dónde se intenta detener un
proyecto de tendido eléctrico que atraviesa territorios de comunidades
indígenas ambientalmente sensitivos, para llevar energía de Venezuela a Brasil,
el Tribunal Supremo de Justicia determina:
La Sala observa que los accionantes denuncian la violación de
derechos ambientales. En particular, el desconocimiento de la disposición
prevista en el artículo 129 de la Constitución de la República, según el cual,
todas las actividades susceptibles de generar daños a los ecosistemas deben ser
previamente acompañadas de estudios de impacto ambiental y sociocultural. Por
ello, denuncian que "no se ha realizado el estudio de impacto
sociocultural a pesar del grave daño que los objetivos de dicho tendido (les)
causará, al extremo de poner en peligro (su) existencia como pueblo
(...)"; y solicitan que" (se) ordene a la empresa ELECTRIFICACIÓN DEL
CARONÍ (EDELCA), que suspenda inmediatamente los trabajos de construcción de la
línea de transmisión eléctrica Venezuela – Brasil que atraviesa la Sierra de
Imataca y la Gran Sabana (...) hasta tanto se realice el estudio de impacto
sociocultural para determinar la viabilidad o no de la referida obra de
transmisión eléctrica".
Ahora bien, la Sala estima que no cabe fundar dicho
pedimento en la falta del estudio de impacto sociocultural a que se refiere la
disposición prevista en el artículo 129 constitucional, toda vez que ello implicaría
hacer aplicación retroactiva de la citada disposición, visto que, para la
fecha de la celebración de las convenciones que dieron lugar a los trabajos de
construcción de la línea de transmisión eléctrica, el requisito en cuestión no
era ni constitucional ni legalmente exigible. (Énfasis nuestro)
...[E]l principio constitucional de irretroactividad
de las leyes impide sostener que la celebración de convenciones suscritas
en fechas 17 de noviembre de 1977, 4 de marzo de 1994 y 11 de abril de 1997,
bajo la vigencia de la Constitución de 1961, constituya causa de la violación
de los derechos de los pueblos indígenas contemplados en los artículos 119,
120, 121 y 123 de la Constitución de la República, en vigencia desde el 30 de
diciembre del año 1999. (Énfasis nuestro)
En las circunstancias expuestas, la Sala estima
pertinente el examen de la denuncia de violación de los derechos ambientales
consagrados, principalmente, en las disposiciones previstas en los artículos
127 a 129 de la Constitución de la República, a cuyo efecto, y de conformidad
con la disposición prevista en el artículo 26 eiusdem, deja sentada la
legitimación de los accionantes para solicitar la tutela correspondiente.
En efecto, el artículo 127 constitucional consagra el
derecho que individual y colectivamente tiene toda persona a disfrutar de una
vida y de un ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado, así como el
deber del Estado de proteger el ambiente, la diversidad biológica y genética,
los procesos ecológicos, los parques nacionales y monumentos naturales, y demás
áreas de especial importancia ecológica. Consagra asimismo el deber colectivo
de protección especial, de conformidad con la ley, del aire, el agua, los
suelos, las costas, el clima, la capa de ozono y las especies vivas.
...[L]a posibilidad de ocurrencia de los daños a que,
en términos generales, se refieren los accionantes, fue tenida a la vista
cuando, en el transcurso de los años 1997, 1998, 1999 y 2000, los organismos
ambientales otorgaron las autorizaciones correspondientes, y cuando sometieron
dichas autorizaciones al cumplimiento de condiciones y medidas durante todas
las etapas del Proyecto. En las circunstancias expuestas, lo que corresponde es
garantizar que las condiciones y medidas impuestas por dichas autoridades, y
dirigidas a minimizar el impacto ambiental, sean debidamente cumplidas. La Sala
proveerá a este respecto.
...[E]s relevante la consulta a los pueblos
interesados, bien directamente o a través de las entidades que los representen.
Precisamente en el caso de autos obra el acuerdo denominado "Puntos de
Entendimiento entre el Ejecutivo Nacional y las Comunidades Indígenas del
Estado Bolívar para la prosecución de la obra de Sistema de Transmisión de Energía
Eléctrica al Sureste de Venezuela", en cuya cláusula cuarta el Ejecutivo
Nacional se compromete a permitir y garantizar que los pueblos y comunidades
indígenas realicen de forma permanente monitoreos y vigilancia de los impactos
culturales y ambientales, durante la ejecución de la obra y operación.
La Sala estima que el citado compromiso se halla en
sintonía con el denominado principio de prevención, en virtud del cual debe
evaluarse constantemente el proceso de desarrollo, a fin de asegurar que la
utilización de los recursos tenga las menores repercusiones en los sistemas
ecológicos. (Énfasis nuestro)
...[L]a cláusula primera del acuerdo ya citado, y que
obra en autos, contiene el compromiso del Ejecutivo Nacional de garantizar que
no se desarrollarán proyectos industriales públicos o privados en los hábitats
(sic) indígenas, así como el de que, en todo caso, cualquier proyecto de
desarrollo estará sujeto a lo dispuesto en los artículos 120, 127 y 129 de la
Constitución de la República.
Por las razones expuestas, y sin perjuicio de las
consideraciones finales que hará la Sala en esta sentencia, debe desestimarse
por infundado el pedimento de detención o suspensión de la línea de transmisión
eléctrica en referencia. Así se declara.
Sin embargo, la Sala, vista la fragilidad ecológica de
varias de las zonas que atraviesa la línea de transmisión eléctrica
Venezuela-Brasil, encuentra necesario reforzar la tutela de los derechos
ambientales en la presente causa, razón por la cual ordena al Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales que, con el apoyo de laDefensoría del
Pueblo y de los representantes de las comunidades indígenas de Mapaurí,
Kamoirán, San Juan de Kamoirán, San Antonio de Morichal, Marakrí, el Vapor, San
José Km. 16, Paruruaca y San Luis de Morichal, proceda al diseño y ejecución
inmediata de un Plan destinado a verificar y garantizar el debido cumplimiento
de las condiciones y medidas de mitigación y control previstas en las
autorizaciones administrativas otorgadas a la empresa Electrificación del
Caroní (EDELCA) para la ocupación de territorio y para la afectación de
recursos naturales renovables, a los efectos de la construcción de la línea de
transmisión eléctrica en referencia.... (Énfasis nuestro).
... [Se] declara SIN LUGAR la acción de amparo
constitucional ejercida....
Algunos aspectos importantes que se pueden señalar de
la sentencia reseñada es que, primero, no se acoge la solicitud de los
peticionarios de que el proyecto cumpla con la declaración de impacto socio cultural
que exige el artículo 129 de la Constitución, porque entiende el Tribunal que
ello representaría una aplicación retroactiva de la ley, dado que los permisos
para el proyecto se aprobaron antes de entrar en vigor la Constitución de 1999.
Segundo, la sala entiende que el acuerdo denominado "Puntos de
Entendimiento entre el Ejecutivo Nacional y las Comunidades Indígenas del
Estado Bolívar para la prosecución de la obra de Sistema de Transmisión de
Energía Eléctrica al Sureste de Venezuela" cumple con el “principio de
prevención, en virtud del cual debe evaluarse constantemente el proceso de
desarrollo, a fin de asegurar que la utilización de los recursos tenga las
menores repercusiones en los sistemas ecológicos.” según lo exige la
Constitución vigente. Y por último ordena al Estado, en conjunto con las
comunidades, que “proceda al diseño y ejecución inmediata de un Plan destinado
a verificar y garantizar el debido cumplimiento de las condiciones y medidas de
mitigación y control previstas en las autorizaciones administrativas otorgadas”
para la construcción del proyecto. Se observa entonces, que a pesar de que se
niega el recurso de amparo, se dispone de la controversia en sus méritos y se
determina que el Estado debe realizar cierta acción, con la participación de los
ciudadanos de las comunidades afectadas.
Así mismo podemos observar la determinación en la Acción de Amparo de Tribunal Supremo de Justicia, 6 de diciembre 2005, Expediente 04-3198, que se resume a continuación:
En el caso bajo examen, el apoderado judicial de
la accionante interpuso la presente acción de amparo constitucional contra “... las violaciones a los derechos
constitucionales de protección y resguardo del medio ambiente, del
mantenimiento del equilibrio ecológico, de la protección de la diversidad
biológica, de los recursos genéticos, de los procesos ecológicos, de los
parques nacionales y a los monumentos naturales, cometidas por la empresa
ASERRADERO EL MANTECO C.A., con la anuencia de la Dirección Estadal Ambiental
del Estado Bolívar del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales”, invocando
además como fundamento de sus denuncias los nuevos principios constitucionales
y los convenios internacionales relativos a la materia ambiental.
...[O]bserva la Sala que la
solicitud canalizada como acción de amparo, reviste más bien característica de
una demanda por intereses colectivos, por lo que atendiendo a lo alegado y
solicitado por el apoderado judicial de la accionantes en su escrito, esta Sala
tal como lo hizo en el caso ASOVIPRILARA, estima procedente cambiar la
calificación jurídica de la presente acción, facultad propia del juez
constitucional, tal y como lo ha expuesto en sentencias del 1 de febrero de
2000, (Caso José Amando Mejía), y 19 de octubre 2000 (Caso Ascánder Contreras
Uzcátegui), criterio ratificado en sentencias del 9 de marzo de 2000 (Caso:
José Alberto Zamora Quevedo) y 14 de marzo de 2000 (Caso: Claudia Ramírez
Trejo), por lo que la presente solicitud se ventilará como una demanda por
vía procesal ajena al amparo, por derechos e intereses colectivos y así se
declara. (Énfasis Nuestro)
La Sala estima que tal como
lo señalo en los casos: ASOVIPRILARA; Carlos Tablante contra CADAFE-ELECENTRO;
y Juan Carlos Velásquez Abreu y Javier Simón Gómez González, el procedimiento
adecuado es esencialmente el del juicio oral establecido en el Código de
Procedimiento Civil, con las modificaciones que correspondan en aras de adecuar
dicho procedimiento a tenor del artículo 26 de la Constitución.
...[L]a Sala considera
que los hechos descritos por la accionante para fundamentar su presunción de
buen derecho y el peligro en la mora, así como de los recaudos acompañados a la
solicitud, hacen presumir la existencia de una situación que amerite la
utilización de sus amplios poderes cautelares, habida cuenta del peligro que
supone -de ser procedente la demanda interpuesta- la ejecución de actuaciones
por quienes han sido demandados como supuestos agraviantes.
Por ello, con carácter
temporal y hasta tanto se dicte la sentencia que resuelva el fondo de la
controversia planteada, se ordena:
1.- La suspensión de todo
tipo de explotación en el área comprendida dentro del Parque Nacional Canaima,
así como de las áreas anexas y continuas a dicho parque.
2.- La suspensión de los
efectos de las providencias administrativas otorgadas a favor de ASERRADERO EL
MANTECO C.A., que, supuestamente, le ha permitido la violación de los derechos
ambientales de sus representados en el Parque Canaima y sus alrededores.
Se observa nuevamente en
esta sentencia del Tribunal, que aunque se niega la acción de amparo y se
determina que la demanda debe verse en el procedimiento civil ordinario, los
peticionarios consiguen del Tribunal Supremo una orden temporera de
paralización de los trabajos, así como una suspensión temporera de los permisos
otorgados, hasta tanto no se dilucide la controversia en sus méritos. Vemos en
las dos sentencias citadas, que aunque los peticionarios no consiguen el amparo
del Tribunal Supremo de Justicia, no salen con las manos vacías, y consiguen,
al menos, procedimientos alternativos dónde se harán valer sus derechos
ambientales garantizados por la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999.
¿Y en Puerto Rico qué? ¿Conviene enmendar nuestra
Constitución para garantizar derechos ambientales y de participación ciudadana
de una forma amplia y detallada como se hizo en Venezuela? Seguramente sea
conveniente impulsar enmiendas a nuestra Constitución para dichos fines. Ciertamente,
nuestra propia Constitución limita la posibilidad de enmendarla a un máximo de
tres asuntos mediante un referéndum. Mediante dicho mecanismo solo podríamos
hacer cambios menores como lo sería enmendar el concepto y lenguaje del Artículo VI, Sección 19, así como añadir una nueva
sección que garantice la participación ciudadana en la toma de decisiones del
Estado. Otra alternativa sería plantear una reforma constitucional abarcadora
mediante una nueva Asamblea Constitucional, como se hizo en Venezuela. La
dificultad con dicha alternativa es que en Puerto Rico, solamente se habla de
una Asamblea Constitucional al tratar el asunto del estatus político del País y
de nuestra relación política con los Estados Unidos, por lo cual sería un tanto
difícil impulsar una reforma constitucional amplia que no esté dirigida
principalmente a atender dicho asunto. Vale la pena, sin embargo, indagar sobre
la posibilidad de una reforma constitucional que no dependa de la atención al
asunto del estatus político del País sino que se enfoque en la ampliación de
derechos civiles. Por último, ante la poca probabilidad de una reforma
constitucional inmediata, se puede plantear ante nuestra Asamblea Legislativa,
una posible enmienda a la LPAU para ampliar en ella el mecanismo de
participación ciudadana provisto en dicha ley. Introduciendo mecanismos más
inclusivos de participación ciudadana en la LPAU que incluyan consulta previa y
participación de los ciudadanos en los procedimientos de reglamentación,
planificación, ordenamiento territorial y otorgación de permisos, se podría
mejorar mucho el acceso a los derechos existentes en las leyes ambientales de
Puerto Rico.
[1] J. Rodríguez
Martín, El Derecho Constitucional a un Medio Ambiente Adecuado en Puerto
Rico, Revista Jurídica de la Universidad Interamericana de Puerto Rico, San
Juan, Puerto Rico, Septiembre 2000.
[2] J.A. Ramos Ramos, Impugnación de proyectos perjudiciales al
medio ambiente ante la política pública del estado y la escasez de recursos
socioeconómicos, Revista de Derecho Puertorriqueño, 2005, 44 Rev.
Der P.R. 383.
[3] G. Padilla, El derecho al
ambiente en el ordenamiento jurídico venezolano, Derecho a un
ambiente sano, Aportes Andinos No. 15, Ecuador, Universidad de
Simón Bolívar.
[4] Asamblea Nacional Constituyente, Exposición de Motivos,
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, GACETA
OFICIAL DE
LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA, Caracas,
Venezuela, Marzo 2000.
[5] G. Padilla, op. cit.
[6] G. Padilla, op.
cit.
[7] G. Padilla, op.
cit.
[8] E. Ceballos Méndez, Participación Ciudadana en el marco de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los Consejos Comunales, Provincia
No. 21, Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales (CIEPROL),
Universidad de los Andes, Enero – Junio 2009.
[10] G. Padilla, op.
cit.
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