La
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico contiene en su Artículo
III Sección 7 una disposición que garantiza una representación mínima de los
partidos de minoría en ambas cámaras de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico.
Esta disposición constitucional, sui generis y autóctona,
es lo que popularmente se conoce como la “Ley de Minorías” y ha sido puesta en
vigor en muchas ocasiones tras los resultados de las Elecciones Generales en
Puerto Rico a partir del 1952.
La
Sección 2 del Artículo III. de la Constitución del Estado Libre Asociado de
Puerto Rico establece la cantidad de senadores y representantes que tendrá la
Asamblea Legislativa de Puerto Rico, siendo esta 27 senadores y 51
representantes, “excepto cuando dicha composición resultare aumentada a virtud
de lo que se dispone en la Sección 7 de este Artículo.” Es por virtud de dicha Sección
7 del Artículo III que cuando se dan ciertas circunstancias se aumenta el número
de miembros de uno o ambos cuerpos de la Asamblea Legislativa.
De
la lectura de la Sección 7 del Artículo III. de
la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, surgen dos
mecanismos distintos de aumentar el número de sus miembros cuando resultaren electos más
de dos terceras partes (2/3) de los miembros de cualquiera de las
cámaras por un solo partido. El primer mecanismo se aplica cuando se cumpla con
ese primer requisito y dicho partido que obtiene más de más de dos terceras
partes (2/3) de los miembros de cualquiera de las cámaras, obtiene menos de dos terceras partes (2/3) del
total de los votos emitidos por el cargo de gobernador. En este caso se el
mecanismo aplicable es el del inciso (a), que establece que se aumentará la
cantidad de candidatos electos del partido o partidos de minoría “hasta que la
totalidad de los miembros del partido o partidos de minoría alcance el número
de nueve en el Senado y de diecisiete en la Cámara de Representantes”. De este
modo se garantiza al partido o los partidos de minoría una representación
mínima de una tercera parte de los miembros de la composición original de cada cámara. En el caso de un copo electoral
en todos los distritos, a modo de ejemplo, en el Senado: 22 de mayoría (8 de
distrito y 6 por acumulación) + 5 de minoría por acumulación + 4 de minoría por
adición = 31 senadores, representando la delegación de la minoría un 29% del
total de los miembros del Senado (9/31= 0.29). Esto es precisamente lo que
ocurrió en la pasadas Elecciones Generales del 2008 en el Senado de Puerto
Rico, cuando resultaron electos los 16 candidatos a senadores por distrito del
Partido Nuevo Progresista (PNP), así como sus 6 candidatos al Senado por acumulación, para un
total de 22 senadores del partido de mayoría. Mientras del partido de minoría,
Partido Popular Democrático (PPD), resultaron electos solamente 5 de sus
candidatos al Senado por acumulación[1].
El candidato a gobernador del Partido Nuevo Progresista obtuvo menos de dos
terceras partes (2/3) del total de los votos emitidos por el cargo de
gobernador con un 52.84%, por lo tanto se activó el mecanismo dispuesto en el
inciso (a) de la Sección 7 del Artículo
III. de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por lo que se
declararon electos 4 senadores adicionales del PPD, aumentado la delegación de
dicho partido de minoría a 9 miembros y el total de los miembros del Senado a
31.
Sin
embargo, entendemos que el
segundo mecanismo se aplicaría cuando se cumpla con el primer requisito y el
partido que obtiene más de dos terceras partes (2/3) de los miembros de
cualquiera de las cámaras, obtenga más
de dos terceras partes (2/3) del total de los votos emitidos por el cargo de
gobernador. En este caso se el mecanismo aplicable es el del inciso (b), que
establece que cuando “uno o más partidos de minoría no eligieron el número de
miembros que le correspondía en el Senado o en la Cámara de Representantes o en
ambos cuerpos, según fuere el caso, en
proporción a los votos depositados por cada uno de ellos para el cargo de
gobernador, se declararán electos adicionalmente sus candidatos hasta completar dicha proporción.” En esta situación el partido o los partidos en
minoría no podrán tener una representación en las cámaras de la Asamblea
Legislativa mayor a la proporción de votos que como partido o partidos de
minoría recibieron para el cargo de gobernador. A diferencia del mecanismo
establecido por el inciso (a), el mecanismo en el inciso (b) no garantiza a las minorías una
representación mínima equivalente a una tercera parte (1/3) de los miembros de la composición original de cada
cámara. En el caso de un copo electoral en todos los distritos y que el
candidato al cargo de gobernador del partido ganador obtenga más de dos
terceras partes de los votos, el partido o partidos de minoría no podrían tener una representación
igual una tercera parte (1/3) de los miembros de la composición original de cada cámara de la Asamblea
Legislativa, a diferencia de lo que ocurre al aplicarse el mecanismo del inciso
(a). Ejemplo: Candidato a gobernador del partido de mayoría obtiene 75% de los
votos y candidato a gobernador del partido de minoría obtiene 25% de los votos.
En el Senado: 22 senadores de mayoría (8 de distrito y 6 por acumulación) + 5
de minoría por acumulación. La cantidad de Senadores del partido de minoría sería
proporcional a los votos recibidos por su candidato a gobernador (27 x 0.20 = 6.75).
En este caso se declararían electos 2 senadores adicionales por el partido de
minoría para un total de 7 senadores de minoría y un total 29 senadores,
representando la delegación de la minoría un 24% del total de los miembros del
Senado (7/31= 0.24). De esta forma se observa que, mediante el mecanismo del
inciso (b) de la Sección 7 del Artículo
III. de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, no se
garantiza al partido o partidos de minoría una representación de al
menos una cuarta parte de cada cuerpo de la Asamblea Legislativa. En este
caso la el partido o los partidos de minoría no podrían evitar que el
partido de mayoría pueda tomar una determinación en una de las tres instancias
que la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico exige la concurrencia de tres cuartas partes (3/4) de
los miembros de una o ambas cámaras de la Asamblea Legislativa. Estas tres
instancias son: (1) la expulsión por una de las cámaras de alguno de sus
miembros (Artículo III, Sección 9); (2) el pronunciamiento de un fallo
condenatorio en un juicio de reincidencia por parte del Senado (Artículo III,
Sección 21); y (3) aprobar una resolución concurrente para celebrar un
referéndum de para enmendar la Constitución el mismo día de las Elecciones
Generales. (Artículo VII. Sección 1).
A continuación
transcribimos la disposición constitucional haciendo énfasis en las diferencias
entre los mecanismos dispuestos en los incisos (a) y (b).
Artículo III. Sección 7.
Cuando en una elección general
resultaren electos más de dos terceras partes de los miembros de
cualquiera de las cámaras por un solo partido o bajo una sola candidatura,
según ambos términos se definan por ley, se aumentará el número de sus
miembros en los siguientes casos:
a) Si el partido o candidatura que
eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas
cámaras hubiese obtenido menos de dos terceras partes del total de los
votos emitidos por el cargo de gobernador, se aumentará el número de
miembros del Senado o de la Cámara de Representantes o de ambos cuerpos, según
fuere el caso, declarándose electos candidatos del partido o partidos de
minoría en número suficiente hasta que la totalidad de los miembros del
partido o partidos de minoría alcance el número de nueve en el Senado y de
diecisiete en la Cámara de Representantes. Cuando hubiere más de un partido
de minoría, la elección adicional de candidatos se hará en la proporción que
guarde el número de votos emitidos para el cargo de gobernador por cada uno de
dichos partidos con el voto que para el cargo de gobernador depositaran en
total esos partidos de minoría. Cuando uno o más partidos hubiese obtenido una
representación en proporción igual o mayor la proporción de votos alcanzada por
su candidato o gobernador, no participará en la elección adicional de
candidatos hasta tanto se hubiese completado la representación que el
correspondiese, bajo estas disposiciones, a cada uno de los otros partidos de
minoría.
b) Si el partido o candidatura que
eligió más de dos terceras partes de los miembros de cualquiera o ambas
cámaras hubiese obtenido más de dos terceras partes del total de votos
emitidos para el cargo de gobernador, y uno o más partidos de minoría no
eligieron el número de miembros que le correspondía en el Senado o en la Cámara
de Representantes o en ambos cuerpos, según fuere el caso, en proporción a los
votos depositados por cada uno de ellos para el cargo de gobernador, se
declararán electos adicionalmente sus candidatos hasta completar dicha
proporción en lo que fuere posible, pero los senadores de todos los
partidos de minoría no serán nunca, bajo esta disposición, más de nueve ni los
representantes más de diecisiete.
Para seleccionar los candidatos
adicionales de un partido de minoría, en cumplimiento de estas disposiciones,
se considerarán, en primer término, sus candidatos por acumulación, que no
hubieren resultado electos, en el orden de los votos que hubiere y, en segundo
término, sus candidatos de distrito que, sin haber resultado electos, hubieren
obtenido en sus distritos respectivos la más alta proporción en el número de
votos depositados a favor de otros candidatos no electos del mismo partido para
un cargo igual en otros distritos. Los senadores y representantes adicionales
cuya elección se declare bajo esta Sección serán considerados para todos los
fines senadores o representantes por acumulación. La Asamblea Legislativa
adoptará las medidas necesarias para reglamentar estas garantías, y dispondrá
la forma de las reglas contenidas en esta Sección, así como un número mínimo de
votos que deberá depositar un partido de minoría a favor de su candidato a
gobernador para tener derecho a la representación que en la presente se provee.
Como se observa, y ya hemos
indicado, la Sección 7 del Artículo III de nuestra Constitución establece dos mecanismos distintos para aumentar
el número de legisladores del partido o partidos de minoría en ambos cuerpos de
la Asamblea Legislativa. La aplicación de uno u otro mecanismo depende de si el
candidato a gobernador del partido que obtiene dos terceras partes (2/3) o más
de una o ambas cámaras de la Asamblea Legislativa, obtiene o no dos terceras
partes (2/3) o más del total de votos depositados para todos los candidatos a
gobernador. Esto quiere decir que si el candidato a gobernador del partido de
mayoría obtuviese un 66.67% o más
del total de los votos depositados para todos los candidatos a gobernador, se
aplicaría el mecanismo dispuesto en el inciso (b) de la Sección 7 del Artículo
III de nuestra Constitución. Sin embargo, esta condición nunca ha ocurrido en los
resultados de las Elecciones Generales en Puerto Rico desde 1952 hasta el presente.
Fue precisamente en las Elecciones Generales
de 1956 cuando esto estuvo más cerca de suceder, ya que el candidato a
gobernador del PPD, Luis Muñoz Marín obtuvo un 64.9% del total de los votos para dicha candidatura.[2]
De ahí en adelante todas las victorias obtenidas por los candidatos a
gobernador han sido por un porcentaje menor a ese. Por lo tanto, todas las veces que se ha activado la
disposición constitucional que garantiza
una representación mínima del partido o partidos de minoría, se ha aumentado el
número de legisladores electos mediante el mecanismo dispuesto en el inciso (a)
de la Sección 7 del Artículo III de la Constitución del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico. Por tal razón, en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de
Puerto Rico existente sobre esta disposición constitucional siempre se ha
interpretado su activación a través del mecanismo dispuesto en el inciso (a) y
no a través del mecanismo dispuesto en el inciso (b).
Así
las cosas, aunque nunca el Tribunal Supremo de Puerto Rico ha tenido que
interpretar el mecanismo dispuesto en el inciso (b) de esta disposición
constitucional, ciertamente ha aclarado que en el pasado lo que se ha activado
es lo dispuesto en el inciso (a). Así vemos como en Fuster v. Busó, 102
D.P.R. 327 (1974), al explicar la activación de la referida disposición
constitucional tras los resultados de la Elecciones Generales de 1972, el
Tribunal expresa:
Como
resultado de las elecciones de 1972 el Partido Popular Democrático eligió 37
Representantes a la Cámara (número que es mayor que las dos terceras partes
de los miembros de esa Cámara; Sec. 2, Art. III de la Constitución) y el
Partido Nuevo Progresista eligió 14. Habiendo obtenido el Partido
Popular Democrático menos de las dos terceras partes del total de los votos
emitidos por todos los partidos para el cargo de Gobernador, se produjo
la situación que supone el inciso (a) de la Sec. 7 del Art. III de la
Constitución, el cual da lugar a que se aumente el número de Representantes a
la Cámara para otorgarle representación adicional a los partidos de minoría. (Énfasis
Nuestro)
El
mismo razonamiento encontramos en Partido Popular Democrático v. Sergio Peña
Clós, 140 D.P.R. 779 (1996), en la
Opinión concurrente de la Jueza Asociada Naveira de Rodón, al explicar la
activación de la referida disposición constitucional tras los resultados de la
Elecciones Generales de 1992, se expresa:
En las
elecciones generales celebradas en Puerto Rico el 3 de noviembre de 1992, el
Partido Nuevo Progresista (en adelante P.N.P.) obtuvo veinte (20) escaños
senatoriales. Los otros dos (2) partidos políticos que presentaron candidatos
al Senado, el Partido Popular Democrático (en adelante P.P.D.) y el Partido
Independentista Puertorriqueño (en adelante P.I.P.), completaron los veintisiete
(27) escaños de los que ordinariamente está compuesto el Senado; seis (6) correspondieron
al P.P.D. y uno (1) al P.I.P. Así, el P.N.P. obtuvo más de dos terceras
(2/3) partes de los escaños senatoriales. Sin embargo, en relación con
el cargo de Gobernador, el candidato propuesto por el P.N.P., Hon. Pedro
Rosselló González, obtuvo menos de dos terceras (2/3) partes de todos los votos
emitidos para dicho cargo. Como producto de estos resultados se activó
la disposición constitucional que garantiza la representación de partidos
de minoría a la Asamblea Legislativa, contenida en el inciso (a)
de la Sec. 7 del Art. III de la Constitución del Estado Libre Asociado.
(Énfasis Nuestro)
Más adelante expresa la
misma Opinión Concurrente:
[La Sección
del Artículo III.] establece dos (2) fórmulas generales que han de seguirse,
dependiendo de la situación, una vez se corrobore la obtención de dos terceras
(2/3) partes de los escaños de ambas o cualquiera de las cámaras legislativas
por un sólo partido político.
La distinción de dos
mecanismos para aumentar la cantidad de legisladores del partido o partidos de
minoría cuando el partido de mayoría obtiene más de dos terceras partes (2/3)
de los escaños en uno o ambos cuerpos legislativos también se enfatiza en el Diario
de Sesiones de la Convención Constituyente, específicamente en el Informe
Complementario de la Comisión de la Rama Legislativa, donde se expone que:
...es
posible que una inadecuada distribución de los votos obtenidos por las minorías
produzca el resultado indeseable de que su representación en las cámaras no
guarde proporción con los votos que obtengan en las urnas. Previendo esta
situación la Comisión ha elaborado un plan de representación que garantiza una
justa representación a los grupos minoritarios que no la obtengan en razón a
los factores señalados. No se ha elaborado este plan a base del principio de
representación proporcional, porque entendemos que no es recomendable ni debe
adoptarse. El sistema de representación proporcional equivaldría a reproducir
en el instrumento legislativo la misma división de criterios que exista en el
cuerpo electoral, y con su adopción el proceso democrático no produciría el
resultado de fijar la responsabilidad del gobierno en los grupos favorecidos
por la opinión pública. Sin embargo, entendemos que la misión fiscalizadora de
las minorías no puede cumplirse eficazmente si no hay la garantía de cierto
mínimum de representación en proporción a los votos que las minorías obtengan,
consideradas en conjunto. La Comisión entiende que siendo justa y adecuada la
división en distritos representativos y senatoriales que se hace en la constitución,
y proveyéndose para la elección de un número razonablemente alto de
legisladores por acumulación, hay suficiente garantía para que los distintos
criterios de opinión pública estén representados en la Asamblea Legislativa. No
obstante, para el caso de que esto no resulte así, la Comisión ha recomendado
que si un partido o una sola candidatura elige más de dos terceras partes de los
miembros de una cámara, se aumente de manera automática la composición de esa
cámara para fortalecer la representación minoritaria bajo dos circunstancias
distintas: la primera, cuando los partidos de minoría han obtenido más
de la tercera parte del voto total emitido para el cargo de Gobernador, en
el cual caso el número de miembros de la cámara se aumentará de manera que la
representación total de las minorías sea igual a la tercera parte del número
original de miembros de dicha cámara; y la segunda, cuando los partidos de
minoría han obtenido menos de la tercera parte de dichos votos, en el cual
caso se aumentará la composición de dicha cámara declarándose electos
adicionalmente candidatos minoritarios para que la representación de cada
partido de minoría guarde proporción con los votos que haya obtenido para el
cargo de Gobernador, en la medida en que esto sea posible sin que la representación
total minoritaria exceda de la tercera parte del número original de miembros de
la cámara. Para el aumento de miembros de una cámara en la forma antes
dispuesta, el número original de miembros del Senado será siempre veintisiete
(27) y el de la Cámara de Representantes cincuenta y uno (51).[3]
(Énfasis Nuestro)
Como vemos hubo una clara intención de la Convención Constituyente
de establecer dos mecanismos distintos para aumentar el número de legisladores
electos del partido o partidos de minoría cuando el partido de mayoría obtiene
dos terceras partes (2/3) o más de los escaños en alguna o ambas cámaras de la
Asamblea Legislativa. Esto, estableciendo un primer mecanismo para “cuando los partidos de minoría han obtenido
más de la tercera parte del voto total emitido para el cargo de Gobernador” y
un segundo mecanismo para “cuando los partidos de minoría han obtenido menos de
la tercera parte de dichos votos”.
Sobre
la diferencia que representaría la aplicación de lo dispuesto en el inciso (b)
de la Sección 7 del Artículo III de nuestra Constitución, a diferencia del
mecanismo dispuesto en el inciso (a), explican Resumil y Faría[4]:
La segunda
alternativa provista por el Constituyente para activar la disposición de
minorías se verifica cuando el resultado electoral refleja más de un sesenta y
seis y dos tercios (66 2/3) por ciento para un partido o candidatura y éste
obtiene más de dos terceras partes de los escaños en cualquiera o ambas
cámaras. En casos como éste, la voluntad del Constituyente fue conceder, en
teoría, hasta una tercera parte del número original de la representación
legislativa a los partidos de minoría hasta completarla en proporción a
los votos depositados por cada uno de ellos para el cargo de Gobernador…
…ilustraremos
con la siguiente situación hipotética la visión del Constituyente sobre su
ideal de proporcionalidad:
Un partido
político obtiene 76 por ciento de los votos emitidos para el cargo de
Gobernador y 44 escaños en la Cámara de Representantes, lo que arroja una
fuerza porcentual en ese cuerpo de 86.27. Ninguno de los partidos de minoría
obtiene un número de escaños en exceso de su fuerza electoral… por tener las
minorías una fuerza electoral de un 24% corresponderían a éstas hasta cinco
escaños adicionales para elevar hasta doce la totalidad de los escaños
minoritarios. Esto tiene el efecto de reducir la representación del partido de
mayoría en la Cámara a 78.57%, como mínimo, lo que aún le permite conservar en
ese cuerpo una fuerza superior a la fuerza electoral de su partido.
A pesar de la ausencia de jurisprudencia (dado
a que nunca se ha dado el caso) sobre la aplicación del inciso (b) de la Sección 7 del Artículo III de la
Constitución del Estado Libre Asociado. El Tribunal Supremo de Puerto Rico ha
tenido la oportunidad de interpretar la disposición constitucional, en la
aplicación de su inciso (a), en dos ocasiones ante determinadas controversias
en los casos Fuster v. Busó, supra. y Partido Popular
Democrático v. Sergio Peña Clos, supra.
En Fuster v. Busó, supra. el Tribunal Supremo tuvo ante sí una
petición de Mandamus donde un grupo de ciudadanos solicitaba que se ordenara a
la Junta Estatal de Elecciones certificar a Roberto Sánchez Vilella como
candidato electo al cargo de Representante por Acumulación por aplicación de la
disposición constitucional del Artículo III, Sección 7 de la Constitución. Esto
ante la situación de que Sánchez Vilella había obtenido muchos más votos para
el cargo que otro candidato del Partido Independentista Puertorriqueño (PIP)
certificado por la Junta para el cargo por virtud de la citada disposición
constitucional. El partido en el bajo el cual aparecía la candidatura del
Sánchez Vilella no obtuvo más del 5% del total de los votos emitidos para el
cargo de gobernador, no cumpliendo así con el requisito de la Ley Electoral
entonces vigente para ser un partido de minoría con derecho a candidatos
adicionales de activarse la disposición constitucional del Artículo III,
Sección 7 de la Constitución. El Tribunal Supremo revocó el Mandamus y procedió
a analizar e interpretar por primera vez la disposición constitucional. Lo
primero que la opinión presenta es la situación histórica anterior a la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, que dio base a que los
miembros de la Convención Constituyente se preocuparan por establecer la
disposición constitucional. Cuenta
entonces el Tribunal Supremo:
…A las
elecciones del 1940 concurrieron cinco partidos pero de esos solamente tres
tenían suficiente fuerza electoral como para tener una probabi probabilidad
real de ganar aquella elección. El
Partido Popular Democrático obtuvo el 38 por ciento del total de votos
emitidos. En las elecciones siguientes, las de 1944, obtuvo el 64 por ciento.
En las elecciones de 1948 obtuvo el 61 por ciento y en las de 1952, el 65 por
ciento. En dichas elecciones de 1948 el Partido Popular ganó en todos los 78
municipios de la isla.
En cuanto a
la composición de la Asamblea Legislativa, el resultado de esas victorias
electorales del Partido Popular fue el siguiente. En el cuatrienio de 1944 al
1948, 17 de los 19 senadores pertenecían a dicho partido y dos a la oposición,
y en la Cámara de Representantes el partido mayoritario obtuvo 37 escaños y la
oposición solamente dos. En el cuatrienio de 1948 al 1952 la situación en el
Senado fue idéntica a la antes mencionada y en la Cámara de Representantes el
Partido Popular obtuvo 38 de los escaños y la oposición solamente uno.
El alto
liderato del Partido Popular, presidido por Don Luis Muñoz Marín, se preocupó
ante esa situación de tan escasa representación de los partidos minoritarios en
la Asamblea Legislativa del país. Dicho liderato llegó al convencimiento de que
era necesario garantizar representación sustancial a los partidos minoritarios
en la Asamblea Legislativa aunque sus candidatos no obtuviesen en las
elecciones los votos necesarios para salir electos…
Debido a la
preocupación antes mencionada de los líderes del partido de la mayoría en
relación con la escasa representación de los partidos de minoría en la Asamblea
Legislativa, la mayoría Popular Democrática en la Convención Constituyente
propuso, y logró su aceptación, la idea de incluir en la Constitución medidas
para garantizar representación minoritaria en la Asamblea Legislativa de Puerto
Rico, aunque los candidatos de los partidos minoritarios no obtuviesen los
votos para salir electos.
Como
vemos la intención la disposición constitucional del Artículo III, Sección 7
surge dentro de un contexto histórico dónde un partido político estaba
consistentemente obteniendo victorias electorales abrumadoras que dejaban a los
partidos de minoría con una escasa participación en la Asamblea Legislativa. De
ahí surge la preocupación de crear un mecanismo que garantizara una
participación mínima de los partidos de minoría en los ambos cuerpos de la
Asamblea. Sin embargo, nos explica el Supremo que la Convención Constituyente
rechazó la representación proporcional. Sobre este asunto expone el Supremo:
Se dispuso
en la Constitución que la Asamblea Legislativa fijaría el número mínimo de
votos que debe depositar un partido de minoría para participar en esos escaños
no conquistados en las urnas sino concedidos por la Constitución, a tenor con
la citada Sec. 7 del Art. III porque, como surge claramente del Diario de
Sesiones de la Convención Constituyente de Puerto Rico, los constituyentes
quisieron desalentar la formación de muchos partidos políticos pequeños y
rechazaron, por considerarla indeseable, la representación proporcional.
(Énfasis Nuestro)
Más
adelante, sobre el requisito de que los partidos de minoría obtengan un
porcentaje mínimo de votos para tener derecho a candidatos adicionales de
activarse la disposición constitucional del Artículo III, Sección 7 de la
Constitución, expresa el Tribunal Supremo:
…el
requisito de que los partidos de minoría obtengan un mínimo dado de votos para
poder participar en la distribución de candidatos adicionales puede operar en
forma de permitir en ciertas circunstancias la elección de candidatos
adicionales con menos votos que otros. La única forma de evitar esta
discrepancia era abstenerse de disponer, como en la versión original de la
Proposición Substituta sobre el Poder Legislativo, mínimo alguno de votos como
requisito para participar en la distribución de candidatos adicionales. Hacer
esto, sin embargo, en la opinión de la Convención Constituyente, exponía la
democracia puertorriqueña a los males de la proliferación de partidos y de la
conservación artificial de partidos que no contaban con suficiente fuerza
electoral, con el consiguiente fraccionamiento de la responsabilidad política
ante el pueblo. La Convención Constituyente claramente estimó que era de orden
más fundamental evitar lo segundo.
De
esta manera el Tribunal Supremo deja claro en Fuster v. Busó, supra.
que la disposición constitucional del
Artículo III, Sección 7 de nuestra Constitución es aplicable a los partidos
políticos de minoría que cumplan con el requisito que establezca la ley
para ser considerados a tales fines partidos de minoría y no así a algún
candidato específico, aunque este haya obtenido más votos que los
candidatos de los partidos o partido de minoría a ser declarados electos. Sobre
esto añade el Juez Asociado Díaz Cruz en su Voto Particular: “No existe mejor
criterio conocible para percibir un grupo de opinión que su consolidación en
partido político lo que indudablemente llevó la Constituyente a vincular la
representación de minorías al concepto ‘partido’ en vez de ‘candidato’ al
escribir el Art. III, Sec. 7 de nuestra Constitución.”
En
el segundo caso que el Tribunal Supremo se enfrenta a una controversia que
depende de la interpretación de la Sección 7 del Artículo III de la
Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Partido Popular Democrático
v. Sergio Peña Clos,
supra. el Supremo enfrentó la controversia de decidir si un senador que había
obtenido su escaño mediante la activación de la disposición constitucional,
podía permanecer ocupando dicho escaño luego de renunciar al partido de minoría
(Partido Popular Democrático) mediante el cual fue electo e ingresar al partido
de mayoría en el Senado (Partido Nuevo Progresista), o si por el contrario el escaño
pertenece al partido de minoría y procedía que se declarara electo a otro
candidato de dicho partido de minoría. En este caso, el Supremo no logró
ponerse de acuerdo, y por distintos criterios, mediante Sentencia se permitió
al Senador Sergio Peña Clos permanecer en el Senado y se ordenó a la Comisión
Estatal de Elecciones a certificar al candidato correspondiente para completar
la representación de la minoría en dicho cuerpo legislativo. Sin embargo varios
jueces emitieron sus distintas Opiniones, en las cuales hacen importantes
análisis sobre la disposición constitucional, que bien podrían tener peso en
determinaciones ante controversias futuras a la luz de la misma. Veamos parte
de lo discutido en dichas Opiniones:
En la Opinión concurrente
emitida por la Juez Asociada Naveira de Rodón, a la cual se unió el Juez
Asociado Hernández Denton se presenta un interesante recuento de las distintas
proposiciones presentadas por las
distintas delegaciones en la Convención Constituyente de Puerto Rico en 1951 y
1952 para atender la preocupación de garantizar una representación mínima de
los partidos de minoría en la Asamblea Legislativa. Expresa la Opinión sobre
dicha distintas proposiciones:
…Varias
proposiciones se presentaron para alcanzar dicho fin. Así, por ejemplo, la
delegación socialista a la Convención Constituyente presentó la Proposición
Núm. 94, que contenía disposiciones tendientes a promover dicho fin; la delegación republicana, por su
parte, presentó las Proposiciones Núms. 103 y 326, y el delegado señor Muñoz
Rivera presentó la Proposición Núm. 316.
La
Proposición Núm. 94 pretendía establecer un Poder Legislativo con un Senado y
una Cámara de Representantes; el primero, con veinticuatro (24) miembros, y la
segunda, con cuarenta y ocho (48). La sección 3 del Artículo VI, de dicha
proposición establecía la garantía a las minorías. Disponía que “¿cºada
distrito electoral elegirá tres (3) senadores y seis (6) representantes; pero
ningún partido político podrá elegir más de dos (2) senadores, ni más de cuatro
(4) representantes, por cada distrito”. Proposiciones
y Resoluciones de la Convención Constituyente, supra, pág. 182.
La
Proposición Núm. 103, por su parte, disponía también que la Asamblea
Legislativa estuviera compuesta de dos (2) cámaras: el Senado y la Cámara de
Representantes. En cuanto al Senado, esta proposición pretendía un mecanismo
similar a la citada Proposición Núm. 94; se distinguía de ésta tan sólo en que
disponía para le existencia de siete distritos senatoriales, en lugar de ocho
(8), con tres (3) senadores por cada distrito. Disponía también que ningún
partido podría postular más de dos (2) candidatos por cada uno de los distritos
senatoriales. En cuanto a la Cámara de Representantes, la garantía
representativa se vislumbraba de una forma sustancialmente distinta. Disponía
esta Proposición que la Cámara constaría de un número indeterminado de
miembros, considerándose electo todo candidato que obtuviera un mínimo de diez
mil (10,000) votos en toda la Isla o en cualquier parte de ella.
La
Proposición Núm. 326 también adelantada por los republicanos, disponía que la
Asamblea Legislativa estaría compuesta por un Senado y una Cámara de
Representantes. El Senado contendría treinta (30) miembros; tres (3) por cada
uno (1) de los ocho (8) distritos electorales propuestos y seis (6) por acumulación.
En ningún caso un partido político podría postular o elegir más de dos (2)
candidatos por cada distrito o más de cuatro (4) por acumulación. En la Cámara
se adoptaba igual sistema: cuarenta y cinco (45) miembros; cinco (5) por cada
distrito electoral y cinco (5) por acumulación. Ningún partido podría postular
o elegir más de cuatro (4) representantes por cada uno (1) de los ocho (8)
distritos propuestos o más de tres (3) por acumulación.
La Proposición
Núm. 316, presentada por el delegado señor Muñoz Rivera, pretendía asegurar
también la representación minoritaria. Disponía para la creación de un
Parlamento compuesto por una sola cámara. La Cámara tendría setenta y tres (73)
diputados; ocho (8) por cada uno de los ocho (8) distritos propuestos y nueve
(9) por acumulación. Ningún partido podría postular o elegir más de siete (7)
candidatos por cada distrito, ni más de seis (6) de los diputados por acumulación.
Observamos que la
Proposición Núm. 94 proponía una composición del Senado con un máximo de 16
senadores del partido de mayoría y un mínimo de 8 senadores de los partidos o
partido de minoría. En cuanto a la Cámara de Representantes proponía una
composición con un máximo de 32 representantes del partido de mayoría y un
mínimo de 16 representantes del de los partidos o partido de minoría. Esta
propuesta garantizaba como mínimo una elección de una tercera parte (1/3) de
los escaños de cada cuerpo legislativo para los partidos o partido de minoría.
Por su parte, la
Proposición Núm. 103 proponía una composición del Senado con un máximo de 14
senadores del partido de mayoría y un mínimo de 7 senadores de los partidos o
partido de minoría. En cuanto a la Cámara de Representantes proponía una composición
con un número indeterminado de miembros, tanto de mayoría como de minoría. Esta
propuesta garantizaba como mínimo una elección de una tercera parte (1/3) de
los escaños del Senado para los partidos o partido de minoría. En cuanto a la
Cámara de Representantes no garantizaba una fracción mínima de los escaños del
cuerpo para los partidos o partido de minoría.
Por su parte, la
Proposición Núm. 326 proponía una composición del Senado con un máximo de 20
senadores del partido de mayoría y un mínimo de 10 senadores de los partidos o
partido de minoría. Esta propuesta garantizaba como mínimo una elección de una
tercera parte (1/3) de los escaños del Senado para los partidos o partido de
minoría. En cuanto a la Cámara de Representantes proponía una composición con
un máximo de 35 representantes del partido de mayoría y un mínimo de 10
representantes de los partidos o partido de minoría. Esta propuesta garantizaba
como mínimo una elección de un 29% de los escaños del cuerpo para los partidos
o partido de minoría (10/35 = 0.29).
En cuanto a la Proposición
Núm. 316, que proponía un sistema unicameral, es la que menos espacios de la
Asamblea Legislativa garantizaba a los partidos o partido de minoría, con un
máximo de 62 legisladores del partido de mayoría y un mínimo de 11 legisladores
de los partidos o partido de minoría. Esta propuesta garantizaba como mínimo
una elección de un 18% de los escaños del cuerpo para los partidos o partido de
minoría (11/62 = 0.18).
Sobre el rechazo de la
Convención Constituyente a todas estas proposiciones y la aceptación de una
propuesta presentada por la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención
Constituyente, ilustra la Opinión concurrente:
Las fórmulas
propuestas por estos delegados fueron descartadas. Entre los defectos
esgrimidos para ello, dos (2) resaltan: “se les consideraba demasiado mecánicas
e inflexibles, ya que simplemente les garantizaba a las minorías, no importa
las circunstancias, el control de por lo menos una tercera parte del parlamento;
y, en segundo término, no les garantizaba trato justo a los distintos partidos
minoritarios, pues permitían que el partido más fuerte de la minoría se
adueñase del cupo disponible para ésta.”(Escolios omitidos.) J. Trías Monge, Historia Constitucional de Puerto Rico y
Estados Unidos, San Juan, Ed. U.P.R., 1982, Vol. II, pág. 145…
La
disposición propuesta por la Comisión de la Rama Legislativa de la Convención
Constituyente recogió la preocupación de los delegados a la Convención… Con
algunas enmiendas, la propuesta de la Comisión fue eventualmente adoptada por
la Convención Constituyente y hoy está en la Sección 7. (Énfasis Nuestro)
Sobre la intención de la Convención
Constituyente al aprobar la disposición
constitucional objeto de estudio, dice la Opinión concurrente:
… En primer
orden, surge con claridad que fue la intención del Constituyente no restarle
efectividad a los esfuerzos que tuviera a bien promover el partido seleccionado
por el pueblo como partido mayoritario. Segundo, el Constituyente tuvo la
intención de proveerle a los partidos de minoría la oportunidad de representar
efectivamente los intereses de los grupos de opinión que encarnan, de suerte
que pudiesen efectuar la importante labor de fiscalizar la gestión del
Gobierno. Por lo tanto, dispuso para que el mecanismo adoptado aplicase sólo en
aquellos casos en que un sólo partido copase más de dos terceras (2/3) partes
de los escaños de cualquiera o ambas cámaras legislativas…
…se aseguró
de que el partido así seleccionado por el voto directo del pueblo no perdiera
su estado como partido mayoritario. Para ello dispuso que, al aplicar la
fórmula, el número de legisladores por el o los partidos de minoría nunca
excedería la tercera parte del número original del cual estaba compuesta cada
cámara. En el caso del Senado, por lo tanto, la composición de los miembros
de partidos de minoría sería nueve (9), en los casos que aplicase la
disposición constitucional. Este número constituye el mínimo que se le quiso
garantizar a los partidos de minoría. (Énfasis Nuestro)
Más adelante la Opinión
concurrente, citando a Silva v. Hernández Agosto, 118 D.P.R. 45, expone
que la garantía de la representación de los partidos de minoría se extiende a
todo el cuatrienio. Expresa la Opinión:
[Se ha]
reconocido al principio de representación minoritaria un alcance que trasciende
el evento electoral en sí. Sobre el particular hemos expresado en el pasado que
“aunque el desarrollo jurisprudencial sobre este tema se limita al momento de
escoger los candidatos y a evitar que el derecho al sufragio no sea diluido de
tal forma que el voto de los ciudadanos se torne inefectivo, nuestro esquema constitucional
en su protección a las minorías se extiende más allá del proceso eleccionario.
Abarca también la composición de la Asamblea Legislativa para facilitar que
represente a todos los sectores de la sociedad”. (Citas omitidas.) Silva v. Hernández Agosto, supra, pág.
70. Consecuentemente, el balance ideológico que se establece al principio de
cada cuatrienio por virtud de la garantía de representación contenida en la
Constitución debe prevalecer, dentro de lo posible, durante todo el cuatrienio.
(Énfasis Nuestro)
Por tal razón los jueces
asociados que suscriben dicha Opinión concurrente, entiende que el partido de
minoría al cual pertenecía el senador que se cambió al partido de minoría,
tiene derecho a que se aumente nuevamente la composición de la minoría en el
Senado hasta alcanzar los 9 escaños mínimos que establece la Constitución, por
lo cual se debe declarar electo a otro candidato al Senado de dicho partido de
minoría.
En cuanto a si el Senador
Peña Clos podía o no continuar ocupando un escaño en el Senado, la Opinión
concurrente expone que:
…los
demandantes en instancia sostuvieron que procedía que al Senador Peña Clos se
le impidiera fungir como Senador y que los demás oficiales del Senado dejaran
de reconocerle las prerrogativas atribuidas ordinariamente a personas que
ostentan dicho cargo. El tribunal sentenciador descartó dicha pretensión
amparándose en su razonamiento de que lo solicitado significaría la
expulsión mediante fíat judicial de un Senador debidamente juramentado.
Reconocemos los méritos de dicho razonamiento. No obstante, éste no impide la
adjudicación final de la controversia con la correspondiente concesión del
remedio que proceda. (Énfasis Nuestro)
Ante dicho razonamiento la
Opinión concurrente concluye que el Tribunal Supremo debía llegar a una
determinación similar a la que llegó a través de Sentencia. Esto es permitir
que le Senador Peña Clos continuara ocupando su escaño en el Senado y ordenar a
la Comisión Estatal de Elecciones a certificar al candidato correspondiente del
Partido Popular Democrático para completar la representación de la minoría en
dicho cuerpo legislativo.
En la Opinión concurrente
en parte y disidente en parte emitida por el Juez Asociado Fuster Berlingeri,
así como en la Opinión disidente del Juez Asociado Negrón García, ambos exponen
que el escaño que ocupaba el Senador Peña Clos pertenece al Partido Popular
Democrático por haber sido este producto de la activación de la disposición
constitucional del Artículo III, Sección 7. Entienden estos que es un requisito para ocupar dicho escaño ser miembro del partido de minoría al
cual se le concedió el aumento en la cantidad de senadores electos, y que al
renunciar a la afiliación a dicho partido e ingresar al partido de mayoría, el
senador dejó de cumplir con dicho requisito, por lo que su escaño debería
considerarse vacante desde ese momento. Por lo tanto, procedería declarar
electo a dicho escaño vacante a otro candidato que sí pertenezca al partido de
minoría en cuestión.
Por su parte, en la Opinión
concurrente y disidente emitida por el Juez Señor Corrada Del Río, a la cual se
une el Juez Asociado Rebollo López, el razonamiento es totalmente contrario.
Exponen estos jueces que:
No surge de
las discusiones de la Asamblea Constituyente que la intención al incorporarse
esta disposición constitucional fuese pretender que se congelara o plasmara
el resultado electoral más allá del momento cuando se declaran electos los
legisladores, conforme al escrutinio y a la certificación de la Comisión
Estatal de Elecciones. Es en virtud de dichos resultados electorales y su
certificación que se constituyen los cuerpos legislativos. Tampoco surge de la
discusión en la Asamblea Constituyente que cualquier cambio por desafiliación y
nueva afiliación de un legislador, con posterioridad a la determinación de la
plantilla legislativa a la luz de los resultados en los comicios, tendría el
efecto de requerir ajustes subsiguientes en esa plantilla…
El mero
hecho de que la posición de Senador del Hon. Sergio Peña Clos fuese creada en
virtud del Art. III,
Sec. 7 de la Constitución de Puerto Rico, supra, en nada cambia el
derecho inalienable que tiene el señor Peña Clos, como cualquier otro
Legislador, a la libertad de expresión y a la libertad de asociación que
también garantiza nuestra Constitución.
Una vez el Legislador juramenta su
escaño, ese legislador se debe antes que nada al pueblo
que lo eligió y no al partido que lo nominó, irrespectivamente de la
importancia que la disciplina de partido tenga en el ejercicio de sus
funciones. (Énfasis Nuestro)
Observamos pues, como bajo
la argumentación de estos dos jueces asociados, el Tribunal hubiese llegado a
un resultado distinto, mediante el cual el Senador Peña Clos hubiese mantenido
su escaño en el Senado, pero el partido de minoría que reclamaba como suyo el
escaño no hubiese obtenido ningún escaño adicional. De haberse tomadado dicha
determinación la representación de los partidos de minoría en el Senado hubiese
quedado compuesta por un total de 8
senadores, lo que representaría un
escaño menos del mínimo que dispone la Sección 7 del Artículo III de
nuestra Constitución. Habrá que ver cuál será la determinación que tomará en el
futuro el Tribunal Supremo de Puerto Rico de repetirse una situación análoga a
los hechos de este caso.
En resumen, hemos visto como
la Convención Constituyente de Puerto Rico de 1951-1952 decidió incluir en
nuestra Carta Magna una disposición sui
generis que garantiza una representación mínima de los partidos de minoría en
ambas cámaras de la Asamblea Legislativa de Puerto Rico, rechazando la
implantación de un sistema de representación proporcional. Que dicha
disposición establece dos
mecanismos distintos para aumentar el número de legisladores del partido o
partidos de minoría en ambos cuerpos de la Asamblea Legislativa y aplicación de
uno u otro mecanismo depende de si el candidato a gobernador del partido que
obtiene dos terceras partes (2/3) o más de una o ambas cámaras de la Asamblea
Legislativa, obtiene o no dos terceras partes (2/3) o más del total de votos
depositados para todos los candidatos a gobernador. Siendo el mecanismo
dispuesto en el inciso (a) del Artículo III, Sección 7 el que garantiza a los
partidos o partido de minoría siempre tener una cuarta parte (1/4) o más de los
miembros de cada cuerpo, y que aunque el mecanismo dispuesto en el inciso (b)
no garantiza lo mismo, este nunca ha sido aplicado en la historia dado que nunca un candidato a gobernador ha
obtenido más de tres cuartas partes del total de los votos para dicho cargo. Ciertamente
esta disposición de nuestra Constitución ha sido beneficiosa para balacear la
composición ideológica de nuestra Asamblea Legislativa, garantizando así una
participación mínima de los partidos minoritarios en la misma, en una
proporción cuyo voto como delegación puede lograr detener las pretensiones de
la mayoría en aquellas instancias donde la propia Constitución requiere la
aprobación mediante el voto de tres cuartas partes (3/4) o más del total de los
miembros de uno o ambos cuerpos.
[3] Diario de Sesiones Convención Constituyente, Págs. 3215-3216.
[4] O.E. Resumil y R. Faría González,
La Garantía Constitucional a la Representación de las Minorías en la
Asamblea Legislativa: Naturaleza, Alcance y Extensión, Revista Jurídica
Universidad de Puerto Rico, 1996, 65 Rev. Jur. U.P.R. 329
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